原料藥是藥品生產(chǎn)的重要物質(zhì)。原料藥的質(zhì)量直接關(guān)系著(zhù)藥品的質(zhì)量。長(cháng)期以來(lái)，原料藥在我國被納入藥品范疇，實(shí)行嚴格管理。新《藥品管理法》有關(guān)“藥品”的定義中不再包含“原料藥”。有關(guān)原料藥的管理，新《藥品管理法》只規定“在審批藥品時(shí)，對化學(xué)原料藥一并審評審批”，“禁止使用未按照規定審評、審批的原料藥、包裝材料和容器生產(chǎn)藥品”，依法查處“使用未經(jīng)審評審批的原料藥生產(chǎn)藥品”�？傮w看，新《藥品管理法》對于“原料藥”管理的規定，過(guò)于原則、粗放。有關(guān)原料藥的研制、生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)等要求，需要在《藥品管理法實(shí)施條例》或者藥品管理規章中予以進(jìn)一步明確。

關(guān)于原料藥的基本定位

研究“原料藥”管理，基礎而首要的問(wèn)題是科學(xué)定位“原料藥”的基本屬性，即“原料藥”究竟是不是“藥品”？按照原《藥品管理法》，“原料藥”屬于“藥品”，但嚴格說(shuō)來(lái)，又不符合“藥品”的定義：“藥品，是指用于預防、治療、診斷人的疾病，有目的地調節人的生理機能并規定有適應癥或者功能主治、用法和用量的物質(zhì)”。因為所有的“藥品”均可直接使用，但“原料藥”不能直接使用，也沒(méi)有“規定有適應癥或者功能主治、用法和用量”。新《藥品管理法》正本清源，恢復“原料藥”的本質(zhì)屬性，將其從“藥品”中剝離出來(lái)，這是對藥品管理規律的尊重。如前所述，“原料藥”是生產(chǎn)藥品的重要物質(zhì)。加強藥品監管，必須堅持源頭管理，對原料藥（藥品管理法有3處規定）、原料（藥品管理法有6處規定）、輔料（藥品管理法有9處規定）、包裝材料（藥品管理法有6處規定）、容器（藥品管理法有6處規定）等進(jìn)行管理。貫徹藥品安全“四個(gè)最嚴”的要求，有必要對“原料藥”依法嚴格管理。

由于新《藥品管理法》有關(guān)“原料藥”的規定過(guò)于原則、粗放，目前對于“原料藥”如何管理，業(yè)界存在不同的認識。對于“原料藥”的管理，有的主張“按照”藥品進(jìn)行管理。理由是，這次《藥品管理法》在“藥品”的定義中雖然刪除了“原料藥”，但不等于“原料藥”就不是“藥品”了，新《藥品管理法》在列舉中還刪除了“疫苗、血液制品”等，但“疫苗、血液制品”不是藥品嗎？這種觀(guān)點(diǎn)是錯誤的。因為“疫苗、血液制品”，符合“藥品”的定義。而“原料藥”是不符合“藥品”的定義。有的主張“參照”藥品進(jìn)行管理。理由是“原料藥”雖然不屬于“藥品”，但其是“最接近藥品的物質(zhì)”，“是藥品生產(chǎn)中最關(guān)鍵的物質(zhì)”，應當“參照”藥品進(jìn)行管理。

這個(gè)觀(guān)點(diǎn)需要研究。藥品全面管理包括過(guò)程管理和要素管理�！霸�料藥”在哪個(gè)方面可以“參照”藥品管理，需要依法做出規定。新《藥品注冊管理辦法》第十四條規定：“國家藥品監督管理局建立化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器關(guān)聯(lián)審評審批制度。在審批藥品制劑時(shí)，對化學(xué)原料藥一并審評審批，對相關(guān)輔料、直接接觸藥品的包裝材料和容器一并審評。藥品審評中心建立化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器信息登記平臺，對相關(guān)登記信息進(jìn)行公示，供相關(guān)申請人或者持有人選擇，并在相關(guān)藥品制劑注冊申請審評時(shí)關(guān)聯(lián)審評�！�

筆者建議，可以借鑒《食品安全法》有關(guān)“食品相關(guān)產(chǎn)品”（包括用于食品的包裝材料、容器、洗滌劑、消毒劑和用于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的工具、設備）的立法先例，在藥品管理領(lǐng)域創(chuàng )設“藥品相關(guān)產(chǎn)品”的概念，將原料藥、原料、輔料、包裝材料、容器等作為“藥品相關(guān)產(chǎn)品”，對其管理做出系統的制度安排，并根據其風(fēng)險程度，實(shí)行分類(lèi)管理，而不必簡(jiǎn)單套用“藥品”管理制度。

關(guān)于原料藥的研制管理

長(cháng)期以來(lái)，我國對于原料藥實(shí)行注冊管理。2015年8月9日印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于改革藥品醫療器械審評審批制度的意見(jiàn)》對藥用包裝材料、藥用輔料管理方式進(jìn)行改革。該文件規定：“簡(jiǎn)化藥品審批程序，完善藥品再注冊制度。實(shí)行藥品與藥用包裝材料、藥用輔料關(guān)聯(lián)審批，將藥用包裝材料、藥用輔料單獨審批改為在審批藥品注冊申請時(shí)一并審評審批”。

在總結藥用包裝材料、藥用輔料管理方式改革經(jīng)驗的基礎上，我國對原料藥管理方式進(jìn)行改革，2017年10月，中辦國辦印發(fā)《關(guān)于深化審評審批制度改革鼓勵藥品醫療器械創(chuàng )新的意見(jiàn)》。該文件規定：“實(shí)行藥品與藥用原輔料和包裝材料關(guān)聯(lián)審批。原料藥、藥用輔料和包裝材料在審批藥品注冊申請時(shí)一并審評審批，不再發(fā)放原料藥批準文號，經(jīng)關(guān)聯(lián)審評審批的原料藥、藥用輔料和包裝材料及其質(zhì)量標準在指定平臺公示，供相關(guān)企業(yè)選擇。藥品上市許可持有人對生產(chǎn)制劑所選用的原料藥、藥用輔料和包裝材料的質(zhì)量負責”。

新《藥品管理法》堅持鞏固藥品審評審批制度改革成果，在第二十五條規定：“國務(wù)院藥品監督管理部門(mén)在審批藥品時(shí)，對化學(xué)原料藥一并審評審批，對相關(guān)輔料、直接接觸藥品的包裝材料和容器一并審評，對藥品的質(zhì)量標準、生產(chǎn)工藝、標簽和說(shuō)明書(shū)一并核準”。2019年7月15日，國家藥監局發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善藥品關(guān)聯(lián)審評審批和監管工作有關(guān)事宜的公告》，該公告明確“在中華人民共和國境內研制、生產(chǎn)、進(jìn)口和使用的原料藥、藥用輔料、藥包材適用于本公告要求”。新《藥品注冊管理辦法》《藥品生產(chǎn)監督管理辦法》實(shí)施后，應當按照新的管理辦法對原料藥進(jìn)行管理。該辦法公布后，業(yè)界對原料藥管理有不同的理解。

第一，我國對原料藥實(shí)行什么管理制度？是實(shí)行審批制，還是實(shí)行登記制？是實(shí)行關(guān)聯(lián)審評審批制，還是實(shí)行一并審評審批制？新《藥品管理法》規定“在審批藥品時(shí)，對化學(xué)原料藥一并審評審批”。新《藥品注冊管理辦法》規定：“國家藥品監督管理局建立化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器關(guān)聯(lián)審評審批制度�！苯�年來(lái)的不同文件有不同的規定。

筆者認為，目前我國對原料藥仍然實(shí)行行政許可制度，與以往做法有所不同的是，目前原料藥的行政許可與藥品制劑的行政許可是“一并”進(jìn)行的，“原料藥”與“藥品制劑”形成一定的“關(guān)聯(lián)”關(guān)系，已保證原料藥的使用符合藥用要求，其“質(zhì)量、安全及功能能夠滿(mǎn)足藥品制劑的需要”，進(jìn)一步增強“原料藥”使用的針對性、科學(xué)性。行政許可制度的本質(zhì)不在于是否發(fā)放注冊證書(shū)，而在于是否經(jīng)過(guò)許可就可以使用�！肮�告”曾明確“只給登記號”，似乎沒(méi)有取得“登記號”，就不能作為“原料藥”使用。

新《藥品注冊登記管理辦法》第四十一條規定：“藥品審評中心在審評藥品制劑注冊申請時(shí)，對藥品制劑選用的化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器進(jìn)行關(guān)聯(lián)審評�；瘜W(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器生產(chǎn)企業(yè)應當按照關(guān)聯(lián)審評審批制度要求，在化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器登記平臺登記產(chǎn)品信息和研究資料。藥品審評中心向社會(huì )公示登記號、產(chǎn)品名稱(chēng)、企業(yè)名稱(chēng)、生產(chǎn)地址等基本信息，供藥品制劑注冊申請人選擇”。第四十四條明確：“化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器關(guān)聯(lián)審評通過(guò)的或者單獨審評審批通過(guò)的，藥品審評中心在化學(xué)原料藥、輔料及直接接觸藥品的包裝材料和容器登記平臺更新登記狀態(tài)標識，向社會(huì )公示相關(guān)信息。其中，化學(xué)原料藥同時(shí)發(fā)給化學(xué)原料藥批準通知書(shū)及核準后的生產(chǎn)工藝、質(zhì)量標準和標簽，化學(xué)原料藥批準通知書(shū)中載明登記號；不予批準的，發(fā)給化學(xué)原料藥不予批準通知書(shū)”。這一規定，導致有人對“登記號”“批準通知書(shū)”兩者的法律性質(zhì)和法律地位認知上的混亂。按照新《藥品注冊管理辦》，“批準通知書(shū)”才是行政許可�！暗怯浱枴眱H僅是相關(guān)登記“信息”之一。

“批準通知書(shū)”上載明的“登記號”是行政許可事項的內容之一。應當特別強調的是，我國原料藥的許可是一項獨立的行政許可事項。原料藥許可與藥品許可“一并”進(jìn)行，不等同于兩者是一項許可，兩者的申請主體、許可條件、許可材料要求等并不完全相同�！耙徊⒃S可”并不是“一項許可”，而是“兩項許可”�！霸�料藥”的許可持有人和“藥品”的許可持有人是不同的。