1.針對非法添加，修訂中的《食品安全法實(shí)施條例》擬規定舉證責任倒置。2.食品藥品監管部門(mén)正在積極探索建立食品藥品監管證據規則。3.對食品藥品安全的判斷依據就是法律法規和標準。符合食品藥品法律法規和標準就是法律意義上的安全，除非有證據足以證明該食品藥品存在安全風(fēng)險。在事實(shí)和法律之間在食品藥品監管執法中，經(jīng)常會(huì )遇到事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題的判斷，如超過(guò)保質(zhì)期的食品藥品是否需要檢驗，若檢驗可否出具“合格”的結論，該產(chǎn)品是否可以上市銷(xiāo)售；非法添加的物質(zhì)是否需要檢驗，沒(méi)有相應資質(zhì)的機構出具的報告能否作為證據予以采信等等。事實(shí)是執法的依據，法律是執法的準繩。本杰明·卡多佐大法官曾說(shuō)過(guò)，與爭議最相連的不是法律而是事實(shí)。把握事實(shí)問(wèn)題和法律問(wèn)題，明確兩者的邊界和規則，對于科學(xué)監管、嚴格執法十分重要。

1法律安全與事實(shí)安全保證食品藥品安全，保障公眾身體安康，是全社會(huì )的共同責任。對于監管部門(mén)和監管人員而言，食品藥品安全，究竟是事實(shí)意義上的安全，還是法律意義上的安全，或者兩者兼有呢？事實(shí)安全，也稱(chēng)自然安全、結果安全，也就是食品無(wú)毒、無(wú)害，具備應當具備的營(yíng)養，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性的危害；藥品符合安全性、有效性和質(zhì)量穩定性的要求，能夠達到預防、診斷和治療疾病的目的。從事實(shí)安全的角度看，食品藥品是否安全，需要通過(guò)消費才能做出判斷。有些食品藥品，即便消費了也未必能即刻判定其安全性。因為風(fēng)險可分為現實(shí)風(fēng)險和未來(lái)風(fēng)險、顯性風(fēng)險和隱性風(fēng)險。不安全的食品藥品給消費者帶來(lái)的損害也許需要若干年才會(huì )顯現出來(lái)。法律安全，也稱(chēng)形式安全，是指食品藥品符合法律法規以及標準規定。從法律意義的角度看，不符合法律法規和標準規定的食品藥品就是不安全的產(chǎn)品。如超過(guò)保質(zhì)期的食品藥品、回收的食品藥品、應當取得許可而未取得許可生產(chǎn)的食品藥品，因存在實(shí)質(zhì)性缺陷召回的食品藥品等，這些產(chǎn)品即使消費后沒(méi)有給消費者身體健康造成任何損害，也不得上市銷(xiāo)售。食品藥品屬于事關(guān)人體健康和生命安全的特殊產(chǎn)品，所以對食品藥品安全必須實(shí)施最嚴格的監管。法律安全是食品藥品安全的第一關(guān)。超過(guò)保質(zhì)期的產(chǎn)品、回收的產(chǎn)品，無(wú)證生產(chǎn)的產(chǎn)品，沒(méi)有通過(guò)法律第一關(guān)，不論其內在質(zhì)量如何，均不得上市銷(xiāo)售。從食品藥品監管法律來(lái)看，對生產(chǎn)銷(xiāo)售不符合法律安全的食品藥品，往往給予最嚴厲的處罰。因為生產(chǎn)銷(xiāo)售這類(lèi)產(chǎn)品，大都屬于主觀(guān)故意，惡性程度重、影響壞、危害大。如果消費者個(gè)人冒險消費超過(guò)保質(zhì)期的產(chǎn)品、法律禁止消費的產(chǎn)品，其應當自行承擔風(fēng)險責任。安全具有辯證性、相對性、動(dòng)態(tài)性，是一個(gè)體現哲學(xué)特點(diǎn)的法學(xué)概念。由于法律法規和相關(guān)標準的相對滯后，現實(shí)生活中有時(shí)存在著(zhù)個(gè)別在法律上安全而在事實(shí)上不安全的食品藥品，這一現象在世界各國都會(huì )在一定程度上存在。這時(shí)，法律法規和標準應當與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)修改完善。從執法者的角度看，對食品藥品安全的判斷依據就是法律法規和標準。符合食品藥品法律法規和標準就是法律意義上的安全，除非有證據足以證明該食品藥品存在安全風(fēng)險。食品藥品不僅要符合法律安全，而且要符合事實(shí)安全。只有這樣才能有效保障公眾身體健康和生命安全。食品安全是不能通過(guò)消費環(huán)節進(jìn)行檢驗的。因為不安全的食品一經(jīng)消費，就會(huì )對消費者的健康安全產(chǎn)生影響。在現代社會(huì )，從社會(huì )安全、公共安全的角度出發(fā)，法律安全是前提，達不到法律安全的食品藥品，執法人員可以直接做出處理，無(wú)需進(jìn)行定性檢驗。對不符合法律安全的食品藥品進(jìn)行檢驗以判定是否合格，那是走入了誤區，結論往往也是荒謬的。2法律能力與事實(shí)能力從法律的角度看，能力分為權利能力和行為能力。權利能力，就是法律賦予行為人從事某種行為的資格。在成文法社會(huì )，無(wú)論是自然人還是社會(huì )組織，其權利能力都是法定的。事實(shí)能力，即行為能力，是指能夠以自己的行為行使權利和承擔義務(wù)的能力。

一般說(shuō)來(lái)，只有同時(shí)具有權利能力與行為能力，其行為才屬于合法行為。食品藥品安全屬于特殊安全，食品藥品監管屬于特殊監管，食品藥品治理屬于特殊治理。由于食品藥品的特殊性，在食品藥品安全領(lǐng)域，從事某些行為或者某種職業(yè)必須具有法定的資質(zhì)或者資格，沒(méi)有這些資質(zhì)或者資格，其行為則不合法或者不具有法律意義。如食品藥品檢驗過(guò)程中，沒(méi)有取得檢驗資質(zhì)的機構出具的結論不具有法律意義，不能作為證據使用。這是我國現行檢驗制度的要求，也是專(zhuān)業(yè)化職業(yè)化制度的要求。隨著(zhù)行政審批制度改革的不斷推進(jìn)，在某些領(lǐng)域將逐步取消事前審批而代之以強化事中事后監管，如2013年，國家食藥監總局成立時(shí)有33項行政許可，目前只保留了21項；而在某些重點(diǎn)領(lǐng)域則強調事前資格準入，如2016年3月17日發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會(huì )發(fā)展第十三個(gè)五年規劃綱要》和2017年2月14日國務(wù)院印發(fā)的“十三五”國家食品安全規劃和國家藥品安全規劃提出加快建立職業(yè)化檢查員隊伍。所以，對某種主體或者某種行為的合法性的判斷，必須以法律法規為前提。放棄許可放松監管，亂設許可加重負擔，都是法律所禁止的。那么，在執法實(shí)踐中，對非法添加物質(zhì)的調查，在找不到相應資質(zhì)的檢驗機構時(shí)應當如何處理呢？是否有其他路徑可以選擇呢？這需要進(jìn)一步研究。法律很骨感，現實(shí)很豐滿(mǎn)。法律能力與事實(shí)能力的分離，有時(shí)難以滿(mǎn)足現實(shí)執法工作的需要。在修改《食品安全法實(shí)施條例》的過(guò)程中，我們曾提出實(shí)行舉證責任有限倒置的建議，即技術(shù)機構或者技術(shù)人員通過(guò)技術(shù)手段發(fā)現食品中存在違法添加的，當事人可以自證其白，如果其不能自證其白，則推定其非法添加。設定這一規定的初衷在于突破現行檢驗制度的制約。也有人提出，能否用調查結論或者鑒定意見(jiàn)，突破檢驗制度的這一限制，值得認真研究。3法律公正與事實(shí)公正公正是法律的靈魂。古今中外的思想家、政治家、法學(xué)家，從多個(gè)角度對公正進(jìn)行了許多精彩的闡述。如博登海默認為，正義有著(zhù)一張普洛透斯似的臉，變幻無(wú)常，隨時(shí)可以呈現不同的形狀并具有極不相同的面貌。丹寧勛爵認為，正義不僅要實(shí)現，而且要以看得見(jiàn)的方式實(shí)現。法律公正，即符合法律規則的公正。從某種意義上講，法律公正就是形式公正、邏輯公正、相對公正。法律公正，即為各種證據合理導出的公正。事實(shí)公正，即完全符合事實(shí)真相的公正，事實(shí)公正也可以稱(chēng)作自然公正、結果公正。由于各方面的制約，證據可能不夠完整、真實(shí)，基于證據合理導出的法律公正可能與事實(shí)公正之間存在一定的距離。如何使法律公正最大限度地逼近事實(shí)公正，需要一定的智慧。食品藥品監管執法人員并不是案件的當事人，其不能重復“昨天的故事”，只能按照法定證據規則，對當事人提供的或者自身收集到的證據材料進(jìn)行結構組拼和邏輯分析，透過(guò)現象看本質(zhì)，抓住要害求要義，最大限度地接近事實(shí)的真相。法律公正是執法者的第一要求。執法人員首先應當做到法律公正，在此基礎上最大限度地逼近事實(shí)公正。事實(shí)上，達到法律公正也并非易事。沒(méi)有充足的證據支持，法律公正將是蒼白無(wú)力的。證據的收集、運用和采信對于法律公正十分關(guān)鍵。法律公正應當是看得見(jiàn)的公正，也應當是感受到的公正。對于執法者來(lái)說(shuō)，證據的收集、適用和采信需要豐富的經(jīng)驗和高超的藝術(shù)。智慧的立法者應當能夠厘清正義的邊界，優(yōu)秀的執法者應當能夠拓展正義的疆域。目前，行政機關(guān)的證據規則散見(jiàn)于行政許可法、行政強制法、行政處罰法、行政復議法以及食品藥品安全法律法規中，缺乏系統性、協(xié)調性和完整性。食品藥品監管部門(mén)正在積極探索建立食品藥品監管證據規則，期待能夠進(jìn)一步明確證據的收集、保存、采信、適用等規則，強化執法人員的證據意識和責任意識，提升執法人員的嚴格、規范、公正、文明執法的能力和水平。